С еврейским вопросом Екатерина II впервые столкнулась в июле 1762 года, когда взошла на престол. Она отметила в «Записках»‚ упоминая себя в третьем лице: «На пятый или шестой день по восшествии своем на престол Екатерина II прибыла в Сенат. Случилось так, что на этом заседании подошла очередь обсуждать вопрос о допущении евреев в Россию. Все единогласно признали полезным это допущение. Но Екатерина‚ по тогдашним обстоятельствам‚ затруднялась изъявить свое согласие. Не прошло еще недели‚ как Екатерина II вступила на престол; она возведена была на него, чтобы защитить православную веру… Умы были сильно возбуждены‚ как это всегда бывает после столь важного события; начать царствование таким проектом не могло быть средством для успокоения; признать проект вредным – было невозможно».
Екатерина потребовала‚ чтобы «дело это было отложено до другого раза», и записала в дневнике: «И вот как часто недостаточно быть просвещенным‚ иметь лучшие намерения и даже власть‚ чтобы привести их в исполнение». Этим же соображением Екатерина руководствовалась в своем манифесте от 4 декабря 1762 г.‚ который разрешал любому иностранцу беспрепятственно селиться на территории Российской империи. В нем было одно только ограничение – «кроме жидов».

В соответствии с этим указом евреям запрещалось селиться на территории Российской империи. Императрица не допустила евреев в Россию в угоду общественным настроениям. Данный манифест носил запретительный характер и был следствием тех стереотипных предрассудков, которые многие российские чиновники и значительная часть населения испытывали в отношении евреев.
После победы в русско-турецкой войне и второго раздела Речи Посполитой Екатерина II стремилась заселить недавно завоеванные степи Новороссии‚ к северу от Черного моря. Для развития пустующего края она решила привлечь и евреев. Императрица не могла действовать открыто, а потому изыскивала пути в обход собственного закона.

Даже у духовника императрицы жили в Петербурге несколько евреев, которых терпели в столице‚ «делая вид‚ что не знают об их пребывании». «Впрочем‚ – писала Екатерина‚ – впуск евреев в Россию мог бы принести большой убыток нашим мелким торговцам, так как эти люди всё притягивают к себе‚ и может статься‚ что при их возвращении было бы больше жалоб‚ чем пользы».

В то время евреи острова Менорка в Средиземном море попросили права поселиться в Херсоне и его окрестностях, обязываясь за свой счет привезти в Россию торговцев‚ ремесленников‚ земледельцев‚ шелководов и мастеров для изготовления цветных стекол. Русский консул в Италии поддержал их просьбу и добавил от себя‚ что город Ливорно обязан поселившимся там евреям «цветущим своим состоянием». В ответ ему сообщили решение императрицы ограничиться лишь переселением в Россию греков‚ корсиканцев «и примыкающих к ним», но не евреев.

23 декабря 1791г. появился указ, оформивший черту оседлости — границу территории, за пределами которой не разрешалось проживание евреям, исповедующим иудаизм. В соответствии с ним евреям запрещалось записываться в купечество во внутренних российских губерниях, однако сохранялось право записываться в купечество в Белоруссии, а также добавлялось право записываться купечество в Екатеринославской губернии и Таврической области. Указ от 23 декабря 1791г. послужил толкованием, что евреи, независимо от христиан, пользуются правом оседлого жительства (т.е. правом приписки), лишь в определённых губерниях.